现行财政体制是分税制财政管理体制（简称“分税制”），其基本框架是1994年财政体制改革建立起来的。当年为了振兴财政，财政体制改革采取了“提高两个比重”的措施，即一方面提高财政收入占国民收入（国内生产总值）的比重，另一方面提高中央财政收入占国家财政收入的比重。经过改革，财政收入稳定增长机制逐步建立起来，中央财政调控能力也得到了实质性增强。这样的财政体制理应得到充分的肯定。再好的体制，也只能是适应特定环境的产物。环境改变之后，体制也要做相应改革，否则就无法适应经济社会发展的需要。

当前，一些地方政府可支配财力不足，财政较为困难，靠中央或上级财政转移支付，基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）才能做到。问题成因是综合的。经济的高质量发展才是解决问题的根本之策。事实上，并不是所有地方财政都出现这种问题。同时，我们也要注意到，财力集中的程度确实是层层增加的，实践已经在呼唤一种新的财政体制，这样的体制能够让各级政府的可支配财力与事权和支出责任相匹配，也就是说让各级政府办事有相应的财力支持。

二、坚持分税制改革方向

1994年建立起来的分税制，是适应社会主义市场经济体制改革目标要求的财政体制。现代国家，除了城市国家，都实行分税制。分税制调动中央和地方两个积极性的作用效果显著。对中央和地方财政关系的改革，不是要舍弃分税制，而是要坚持分税制改革方向，在分税制基本框架保持不变的前提下，优化财政管理体制。

财政体制应能促进各级财政可持续运行。这一点在分税制改革之初就已强调，即要求财权和事权相适应。县乡财政困难问题出现之后，有些地方更加关注财力，而舍弃财权。这样一来，财力与事权相匹配原则就成为现实中处理政府间财政关系问题遵循的原则。即使这样，一些经济发达地区，仍然主张财权与事权相适应，理由如下：财权的激励效果较好，有了财权，可以激励地方努力寻找更多的财政收入；财力是结果，强调财力会减少财政体制的激励效果。事权与政府职能（财政职能）有关，一级政府的事权往往意味着一级政府的财政支出责任（虽不尽然，但大致如此，因为政府也可以通过规制的方式做事，而不花一分钱）。综合看来，要坚持分税制，同时所遵循的原则必须调整为财权、财力与事权、支出责任的相匹配。这样的原则兼顾积极性和实际财力状况。

三、事权和支出责任划分的进一步规范化

事权和支出责任的划分是一个大问题，但1994年分税制改革基本不涉及。2016年以来国务院虽然在关于财政事权和支出责任的划分上出台了一些意见，但还有很大改进空间。这涉及政府职能（财政职能）的界定。政府、市场、社会如何分工？问题并不好回答。随着全面深化改革的进行，政府职能确定问题将得到解决，进而各级政府职能问题将迎刃而解，这样，事权和支出责任的划分也会有解决方案。政府职能的确定，一方面涉及如何认识政府作用问题，即在社会主义市场经济条件下，政府应该做什么以及能做什么的问题，另一方面这也涉及政府职能的动态变化问题。

资源配置职能在中央和地方的划分，主要按照公共产品受益性原则，区分全国性公共产品和地方性公共产品，前者由中央政府提供，后者由地方提供。其中的难点是带来外部性的地方性公共产品的提供问题，这或者涉及地方政府联合提供，或涉及中央对特定地方的正外部性提供补偿。维护市场统一，是资源配置优化的必然途径。在当下，重点任务是建设全国统一大市场，打破地方市场藩篱，中央和地方需要各司其职。收入分配（社会公平）一般说来是中央政府的职能，但在大国，有些与改善收入分配有关的职能，如提供义务教育，就可能由地方政府直接去做。如果地方在承担收入分配职能中遇到财力问题，还可能得到中央的财力帮助。经济稳定即宏观调控职能通常属于中央政府。在现实中，地方政府主要是落实中央的政策，推动经济稳定目标的实现。地方政府如何去推动，同样涉及度的把握问题。一个规范的现代化体制，应该对政府职能的划分有较为明确的界定。从市场经济的发展史来看，政府职能的规范并非一下子就设计出来的，而是经历了很长一段时间的演变。

政府职能的动态变化要求财政的动态治理。技术变革推进政府职能变化，特别是数字经济的发展，对政府职能的界定提出了更高要求，财政职能也会因此做出相应改变。政府职能界定以及事权和支出责任的划分，既需要科学的制度设计，又需要充分考虑到路径依赖因素，在稳定中追寻灵活性，以更好地适应国家治理现代化需要。任何一个国家，都追求长治久安。只要政府职能合理界定，执行到位，长治久安的目标就可以得到实现。

四、税收收入划分的新思路

税收收入是现代国家的主要收入形式。现行体制下，地方税的种类不少，但能为地方政府提供的税收收入极为有限；对于地方来说，税收收入主要是中央和地方共享税收收入。

即使房地产税可以开征，也不会增加多少地方税收收入。基于现实，应重新认识地方税。只要能为地方政府提供税收收入的税种，都可以算地方税，这样，增值税、企业所得税、个人所得税等在中央和地方之间进行收入分享的税种，习惯界定为共享税。共享税提供了地方最主要的税收收入，因此，中央和地方共享税，只要提供的是中央税收入，那么就算中央税；提供的是地方税收入，那么就算地方税。建立健全地方税体系，不能走独立的地方税之路，而应在重新认识地方税的前提下，为地方税收入寻找到合理的税种。

五、转移支付的进一步优化

中央对地方的财政转移支付规模大。中央财政把通过税收和其他形式筹集的收入基本上转移支付给地方，自己靠发债来过活。2023年中央一般公共预算收入总量为107415.82亿元；地方一般公共预算中，中央对地方转移支付收入102945.19亿元。大量财政资金转移支付给地方，增加中央财政压力，带来效率损失。因此，要合理确定中央对地方财政转移支付规模，优化转移支付结构并加强转移支付管理。

合理确定规模，并不等于简单压缩规模。分税制的初衷本来就是财政收入多集中在中央，支出多放在地方，以增强中央财政调控能力。地方来自中央的转移支付收入，对中央财政来说，有许多是“刚性支出”，能体现中央调控的更多是专项转移支付或其他指定使用方向明确的一般性转移支付。这样，中央对地方财政转移支付能起调控作用的数量有限。因此，要加强转移支付管理，提高转移支付效率，还应进一步优化转移支付结构，让一般性转移支付和专项转移支付各司其职。一般性转移支付除均衡性转移支付之外的转移支付，可考虑通过优化均衡性转移支付办法，将带有均衡地区财力作用的这类转移支付融入均衡性转移支付之中，让一般性转移支付更加名副其实。专项转移支付则更加强调其调控功能。

六、对口支援纳入横向转移支付

转移支付还涉及对口支援问题。对口支援1979年后正式提出，2012年以来对口支援全面深化。对口支援不仅发生在省级层面，省内部也有对口支援。对口支援实际上是经济实力较强地方对经济实力较弱的地方实进行援助的一种行为。对口支援有政府层面的，更有政府带动下，一地经营主体对另一地经济建设和社会发展的支持。政府层面支持的实质是横向转移支付。由于横向转移支付尚未制度化，相应的财政转移支付信息未能充分收集，这在很大程度上影响了中央和地方财政资金合力的形成。因此，转移支付改革还应致力于形成中央对地方的纵向转移支付和地方之间的横向转移支付相结合的模式，并能对不同层面的转移支付资金进行统筹管理，以取得财政资金的最大效益。

七、应对地方债与土地财政问题的挑战

中国分税制的实质是是中央统一领导下的分级财政体制。现行预算法实际上赋予省级政府发债权。省级以下政府没有发债权，现实中市县政府举债是在省级政府的限额内进行的。如此规定有利于省级财政统筹债务风险。市县隐性债问题是全口径预算管理不到位的产物。只要加强预算的全口径管理，这个问题就能得到解决。更好发挥地方积极性，地方发债权应进一步下放，当结合全面深化改革进行。

当前地方债风险与土地财政密切关系密切。地方经济社会发展的政府资金，有许多来自土地收入，形成了中国式土地财政模式。近年来，随着房地产市场的变化，这种土地财政模式正经受严峻挑战，地方政府融资模式必须改变，这将进一步改变地方经济内生发展动力。引导地方政府更有效地推动新质生产力发展，各级财政如何有效发挥作用，已是现实问题。战略性新兴产业和未来产业当是发展的重点，但这类产业发展的不确定性，意味着地方政府要从这些产业获得充分可靠的财力，挑战较大。地方政府需要处理好传统生产力与新质生产力的关系，处理好新财源生成和传统财源稳定的关系。

当前一些地方政府通过财政奖励等方式，行财政返还之实，已经影响到地方财政可持续运行，影响到营商环境的建设，影响到地方财政秩序的规范化。这种状况亟待改变，需要认真探究地方政府在经济建设中的作用，通过规范的政府预算来解决问题。

文章来源：《清华金融评论》2024年第4期，作者：杨志勇，中国社会科学出版社总编辑，中国社会科学院财经战略研究院副院长、研究员， 兼职研究员。