马金华等：“三农”现代化的财政治理之策
内容提要：党的二十大报告指出，未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期。农业、农村、农民问题是贯穿我国现代化建设和实现中华民族伟大复兴进程中的基本问题。“三农”现代化是中国式现代化的重要基础。一方面，“三农”通过支撑国家财政，有力地推动国家工业化、城镇化建设，推进了中国现代化进程；另一方面，财政作为国家治理的基础和重要支柱，充分发挥财政制度优势，综合利用价格、财政补贴、税收等政策工具，助力“三农”走上现代化道路，又是中国式现代化的重要组成部分。“三农”与国家财政相互支持、相互促进。面对复杂的国际冲突与国内经济发展的矛盾，立足中国式现代化的重要特征，笔者从提升农业综合生产能力、为共同富裕提供底线公平和内生发展动力、推动农村精神文明建设、支持农业绿色发展、构建现代农业产业体系五个方面，探讨新时代财政治理助力“三农”现代化发展的新路径。
一、引言
党的二十大报告指出，“未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期。”习近平总书记指出，“建设现代化国家离不开农业农村现代化。”“务农重本，国之大纲。”“民惟邦本，本固邦宁。”“三农”现代化是实现中国式现代化的关键所在。中国式现代化道路是基于中国基本国情的，具体到“三农”上体现为：一是中国是一个农业大国，农民规模巨大，我国即使基本实现城镇化，仍将有4亿左右人口生活在农村；二是大国小农、人多地少，确保国家粮食安全和重要农产品供应始终是头等大事；三是发展不平衡不充分，地区、城乡差异大。财政是国家治理的基础和重要支柱。当前，受新冠疫情、俄乌冲突等外部环境影响，全球农业贸易供应链遭受冲击，国际粮食危机加剧，城乡收入差距悬殊。面对日益复杂的国内外环境，在百年未有之大变局中，“三农”现代化应该走一条什么样的道路？财政如何在全面推进“三农”现代化道路中起到基础性、支柱性和保障性作用？当前又如何贯彻新发展理念，实现农业提质增效，农村全面振兴，农民增收致富，实现共同富裕？这些问题的探讨对于解决中国式现代化的“三农”道路具有重要的时代价值和现实意义。
目前，学界以财政与“三农”为主题的研究主要以时间为线索，阐述“三农”在不同历史发展时期呈现出的阶段性特征。在研究视角上，从两个方面展开：一是站在财政的角度，梳理“三农”领域财政政策的演变路径和历史经验（苏明，2009；唐仁健，2021），且集中在财政支农领域（李树培和魏下海等，2009；中国农村财经研究会课题组，2016；朱珍，2019；公茂刚和李汉瑾，2021）。二是站在“三农”的角度，阐述“三农”为中国经济社会发展做出的贡献（孔祥智和向安华，2009；顾益康等，2013；赵素萍和葛明，2015），并且构建模型对工业化起步初期农业为工业提供的资金积累数量，以及城镇化建设过程中土地价格“剪刀差”的数量进行估算（杨桂红，2009；何安华和孔祥智，2015）等。现有研究存在两点不足：第一，在研究视角上，往往从财政或“三农”的单一视角出发，未能反映二者相互支持、相互促进的双向关系。第二，在研究对象上，集中在财政支农、农村贫困问题、农业现代化等领域，未能将“三农”与国家财政嵌入整个中国式现代化的历史进程中加以考察。“三农”是贯穿中国式现代化进程的重要主线。一方面，“三农”通过支撑国家财政，有力地推动了中国式现代化的实现；另一方面，财政作为国家治理的基础和重要支柱，充分发挥财政制度优势，综合利用价格、财政补贴、税收、信贷支持等政策工具助力“三农”走上现代化道路，又是中国式现代化的重要组成部分。因此，本文的主要贡献体现在两个方面：第一，立足中国式现代化的历史进程，完整地分析国家财政与“三农”现代化相互支持、相互促进的双向关系；第二，立足中国式现代化的鲜明特征，探讨财政治理助力“三农”现代化发展的发展方向。
二、“三农”为中国革命、建设和改革提供巨大财政支持
“三农”是贯穿中国现代化进程的重要主线。新民主主义革命时期，中国的革命从农村走出，“三农”从政治、经济和军事上为革命胜利提供重要保障；社会主义建设时期，中国的现代化建设艰难起步，农业以“剪刀差”、农业税的形式为工业化建设提供资本积累；改革开放时期，农民发挥创造精神，推动经济体制全面转型，为工业化、城镇化做出巨大贡献。纵观中国革命、建设与改革的历史进程，“三农”提供的巨大财政支持，是推动中国式现代化的不竭动力。
（一）新民主主义革命时期：“三农”为革命胜利提供了重要保障
农民是社会结构的基础阶层，农业在国民经济中占据基础地位，农村基层政权是国家政权体系的基础。新民主主义革命时期，中国共产党不断吸取革命经验教训，放弃苏俄“城市中心论”的革命模式，转而将农民问题当作革命的中心问题。如何解决农民问题？土地是关键。纵观中国历史，农民与土地的关系问题在相当程度上决定着王朝兴衰与政权更迭。中国共产党深刻认识到土地问题的重要性，将土地政策作为“三农”领域的核心政策。从土地革命时期喊出“打土豪，分田地”的宣传口号，颁布《井冈山土地法》（1928）、《兴国土地法》（1929）、《中华苏维埃共和国土地法》（1931）等法律，到抗日战争时期实行减租减息的《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》（1942），再到解放战争时期主张“彻底平分土地”的《中国土地法大纲》（1947），中国共产党将亿万农民从封建剥削的土地制度中解放出来，实现其“耕者有其田”的千年夙愿，从而使农民激发出无穷的革命热情。
在政治上，中国共产党在农村建立起巩固的基层政权。抗日战争时期，基层政府在实行广泛的民主选举的基础上，按照“三三制”原则将社会各阶级吸纳进政府机关，将政权嵌入抗日民族统一战线之中，打下牢固基础。解放战争时期，为了提高财政汲取能力，党一方面调整农村基层权力结构，由农民代表委员会和基层党组织组成基层政府，另一方面整顿乡村财政，将村款征收权收归国家，以减轻农民负担，集中财力支援前线。通过建立以军事财政动员为基本特征的权力结构，中国共产党突破了以往政权无法渗透基层的能力缺陷，农村为革命提供广阔的战略纵深，有力保证了中国革命的胜利。
在经济上，中国共产党大力发展农业生产，农业为革命贡献了充足的粮食和税收。随着革命根据地不断巩固扩大，税收取代“打土豪、筹款子”成为根据地财政的主要来源。革命根据地的税制设计具有鲜明的阶级特征，废除国民政府统治下的一切苛捐杂税，旨在“将纳税的重担放在剥削阶级身上”。在农业税领域，贯彻保护贫农、联络中农、打击富农的原则，建立统一的累进税制；同时，出台鼓励开垦荒地、鼓励发展生产、灾歉减免等税收政策，激发农民生产热情。“赋税改革是连结中共和农民的纽带。”经过赋税改革，民众纳税负担大幅减轻，并且更加公平合理，广大农民更加踊跃地交粮纳税，用朴素的方式支持革命事业壮大发展。农业税成为根据地财政最为重要的收入来源，比重一度达到80%，奠定了革命胜利的物质基础。
在军事上，农民为革命提供源源不断的优质兵源和强大的后勤保障。为了捍卫革命成果，广大农民踊跃参军，持续壮大革命队伍，成为革命队伍的中坚力量。解放战争时期，在率先进行土地改革的东北地区，共产党的军事力量首次超过国民党军队，奠定了辽沈战役的迅速胜利；淮海战役中，农民承担大量的物资运输、修桥修路、伤员转运等后勤工作，活跃在前线的民工多达220万人，参战部队与民工的比例达到一比一、一比二甚至一比三。陈毅说“淮海战役的胜利是人民群众用小车推出来的”，正是广大农民投身革命的真实写照。中国共产党正是因为赢得了农民的支持，才能最终取得新民主主义革命的胜利。
（二）社会主义革命和建设时期：“三农”为现代化建设奠定了资金基础
新中国成立后不久，中国共产党深刻认识到实现国家工业化的必要性和紧迫性，确立了重工业优先发展的道路，开始集中力量进行大规模工业化建设。然而，工业化建设需要巨额资金支持，资金何来？面对西方国家的封锁禁运，苏联援助贷款杯水车薪，中国又无法仿效西方现代化通过对外扩张和殖民掠夺积累工业资本，只能借鉴苏联经验，以“高积累、低消费”的国民收入分配格局实现工业资本的内向型积累。在这一过程中，“三农”作出了巨大贡献与牺牲，主要表现在以下三个方面。
一是农业通过“剪刀差”为工业建设积累巨额资本。工业化开始后，大量农村人口涌向城市，粮食供求关系日益紧张。为保证城市粮食供应和工业建设需要，维持物价稳定，1953年10月，中共中央作出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，对粮食实行统购统销，包括计划收购、计划供应、由国家严格控制粮食市场、由中央对粮食实行统一管理与调度四项政策。随后，食用油、棉花等更多种类农产品被纳入统购范围。到1978年，农民出售农副产品总额中，国家按计划牌价统购、派购的比重高达84.7%。在工农业产品交换的过程中，国家以低于实际价值的价格向农民收购农业产品，以高于实际价值的价格向农民出售工业产品，由此形成工农业产品“剪刀差”。通过农业剩余向工业部门的持续转化，农业解决了我国工业化起步时期的资金短缺问题，保障我国实现了1950-1977年间每年11.2%的工业增速。在“高积累、低消费”的国民收入分配格局下，中国跳出了“因为穷，所以穷”这一导致大多数发展中国家长期陷于贫困的低水平均衡陷阱。到1976年，中国成为世界上唯一拥有联合国产业分类目录中所有工业门类的国家，奠定了社会主义现代化建设的工业基础。
二是农民贡献了新中国初期大部分财政收入。1950-1978年农业税占全国税收收入及财政收入比重如表1所示。1950年，农业税占全国税收收入的比重高达39%，对全国财政收入的贡献率超过30%，此后呈现出下降趋势。然而，“农业各税”的统计口径不能完全反映农业税收对国家财政的支柱作用，这是因为：第一，“农民所提供的积累，有相当大一部分是通过不等价交换转移到工业中去实现，计算到工人的积累里面去了”；第二，农民承担的税费远远不止农业税一项，甚至农业税所占比例还相当之小。除了被称为“头税”的农业税外，还有被称为“二税”的“三提五统”，以及被称为“三税”的各种集资、摊派和罚款。“头税轻，二税重，三税是个无底洞”，既能说明农民负担之重，也能从侧面反映农民对国家财政贡献之大。以1956年为例，虽然农业各税不足30亿元，占全国财政收入的比重已经下降到10.58%，但如果将该年70亿元左右的“剪刀差”作为“暗税”包括在内，则农业税的财政贡献率仍然达到28.47%。事实上，1956年国家财政收入中与农业有关的收入大约占到45%（含以农业为原料的工业创造的收入）。即使到1978年，农业税占全国财政收入的比重仅为2.51%，考虑到“剪刀差”以及农民承担的各项税费后，农民所提供的积累在财政收入中仍然至少占三分之一。
表1 1950-1978年农业税占全国税收收入及财政收入比重（单位：亿元）
资料来源: 《中国统计年鉴》，网址: http: / /www. stats. gov. cn /tjsj /ndsj /zgnj /2000 /H04c. htm。
三是农村承接了国家优先发展重工业并向城市倾斜的政策成本。工业化建设初期，我国采取农村支持城市、城市发展优先的方针，将有限的教育、医疗、社会保障等财政资源集中起来，全力保障城市供给。这固然是财政资源高度紧张时的无奈之举，但也造成了城乡二元分割的经济格局。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，我国正式确立起城乡二元的户籍制度。户籍制度以及建立在户籍制度基础上的一系列二元制度，无不反映出农村以牺牲自身发展为代价，为工业化建设和城市建设提供资源支持。20世纪50年代末期，当工业化建设遭遇挫折时，又是农村承担起工业化过于迅速的政策成本，吸纳了城市约2000万剩余劳动力，使我国在内外交困的艰难环境中维持了社会稳定。
（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期：“三农”为改革开放提供动力源泉
中国的改革始于经济，经济改革始于农村，始于农民的创造精神。1978年年底，发起于安徽省凤阳县小岗村的“大包干”迅速在全国掀起家庭联产承包责任制的浪潮，揭开了农村经济体制改革的序幕。家庭联产承包责任制打破了绝对平均主义的分配方式，在不改变农村土地集体所有制的前提下，将农民生产劳动成果与其自身利益紧密结合起来，兼顾效率与公平，极大地调动了农民的生产积极性。1978-1984年间，全国粮食产量接连突破6000亿斤、7000亿斤、8000亿斤关口，其中43.6%的增长归于生产率的提高，而生产率提高的94%归于生产关系的变革。此后，农业综合生产能力不断提升，我国彻底走出了农产品长期供应不足的困境。从1949年到2021年，全国粮食产量由2263.6亿斤跃升至13657亿斤，人均粮食占有量由209公斤增长至483.5公斤，高于国际公认的400公斤粮食安全线。经过多年不懈奋斗，终于实现中国人的饭碗牢牢端在自己手中。“中国社会始终保持稳定，粮食和重要农副产品稳定供给功不可没。”
发展乡镇企业是中国农民的又一个伟大创造。乡镇企业起源于20世纪50年代，其前身是社队企业，即由公社和农业生产大队创办的集体企业。家庭联产承包责任制改革使农业生产效率大幅提升，大量劳动力从土地中解放出来，就业增收意愿十分强烈。1984年3月，中央将社队企业改称为乡镇企业，在所有制上实行多轮驱动、多轨运行，由原来的“两个轮子”（乡办、村办）改为“四个轮子”（乡办、村办、联户办、户办）同时发展，解除“三就地”（就地取材、就地加工、就地销售）以及产业限制，并在税收、金融等领域给予大力支持。随后，乡镇企业蓬勃发展，成为支撑县域经济的重要力量。80年代末期，乡镇企业发展达到巅峰，在国民经济中“三分天下有其一”，占据工业经济“半壁江山”，财政贡献更是达到“五居其一”。乡镇企业的兴起逐渐打破了城乡二元分割的局面，不仅深刻改变了农村经济的发展格局，大大提高了我国经济的总体实力，更推动了城市国有企业以建立现代企业制度为方向的全方位改革，进而推动我国全面迈向社会主义市场经济。乡镇企业的产权制度改革使地方政府树立起“只求所在，不求所有”的理念，为促进政府职能转变，如何在社会主义市场经济体制下正确处理好政府与市场的关系，进而实现国家治理能力和治理体系现代化提供了实践经验。
此外，“三农”还从要素、市场两个方面为改革开放提供动力源泉。
第一，要素方面，农民贡献资本、劳动力和土地。资本上，虽然农副产品收购价格自1979年后大幅提高，但工农业产品“剪刀差”依然存在，兼之不断增长的农业税收，农业持续为工业化做出资本贡献。劳动力上，城乡分割的社会流动管理体制放开后，大量劳动力从农村涌入城市，推动工业化、城镇化进入高速发展的崭新阶段。依靠劳动密集型产品的成本优势，“中国制造”成功打入国际市场，开启了中国长达二十余年的出口拉动型经济增长。这一时期，农民工以低于城镇职工的工资水平，高于城镇职工的劳动时间，以及不完善的社会保障待遇，进一步承担了现代化建设的成本。土地上，大量农用地转为建设用地，为现代化建设提供巨大土地红利。在此过程中，政府对一级土地市场实施垄断，政府向农民支付的土地征用补偿，与其向开发商收取的土地出让金之间形成数十万亿的土地级差，成为1994年分税制改革后支撑地方财政，推动工业化、城镇化高速发展的最重要的资金来源，深刻改变了地方财政的发展格局。2010-2021年土地出让收入占地方财政收入比重如表2所示。2015年后，土地出让收入对地方财政贡献率不断上升，2021年已超过30%，如果不考虑中央对地方的转移支付，仅就地方本级收入而言，这一比率将进一步上升至40%～50%。而且，“土地财政”的内涵远不止政府收取的土地出让金一项，还包括与土地直接相关的税收（土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税等）、与土地间接相关的税收(建筑、房地产等行业发展提供的增值税、企业所得税)以及地方政府以土地为底层资产的信用融资行为。土地成为支撑中国经济高速增长最重要的生产要素之一。
表2 2010-2021年土地出让收入占地方财政比重（单位：亿元）
注：（1）国有土地使用权出让收入包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入、新增建设用地有偿使用费收入四项。自2017年度起，全国财政决算列示的国有土地使用权出让收入不含计提的新增建设用地有偿使用费收入。（2）地方财政收入="地方一般公共预算收入+地方政府性基金预算收入。
资料来源：根据 2010-2021年度全国财政决算整理。
第二，市场方面，农村消费品市场和生产资料市场不断扩大，推动经济持续增长。改革开放以来，随着农民生活消费水平不断提高，农民在消费端表现出的强大消化能力和增长潜力对全社会消费增长起到全方位的促进作用。十八大以来城镇、乡村消费品零售额及增长率情况如表3所示。2012-2019年间，乡村消费品零售额增长率连续8年高于城镇消费品零售额增长率，占全年社会消费品零售总额的比例由13.26%上升至14.66%。农民是拉动内需的最大群体，农村消费对经济增长的推动作用愈发显著。此外，近年来随着农业现代化建设和新农村建设热潮兴起，三农现代化对我国通讯设备、建筑材料、农机电机、能源电力等行业的需求持续增长。在工业行业产能过剩和城市消费接近饱和的情况下，三农现代化建设领域蕴含巨大的投资消费需求。
表3 十八大以来城镇、乡村消费品零售额及增长率（单位：亿元）
资料来源：2012-2021年度国民经济和社会发展统计公报。
三、财政治理助力“三农”现代化道路
中国作为农业大国，“三农”问题是关系国计民生的根本问题，推进“三农”现代化是全面建设社会主义现代化国家的重大任务。财政作为国家治理的基础和重要支柱，充分发挥财政制度优势，综合利用价格、财政补贴、税收等政策工具助力“三农”走上现代化道路，既是对“三农”为支持中国式现代化作出巨大贡献牺牲的补偿，又体现出社会主义共同富裕的本质要求。
（一）增加财政投入：实现“三农”现代化的物质保障
财政投入是实现“三农”现代化的物质保障。中央和地方各级政府以多种方式持续增加对农业的财政投入，完善和落实农业补贴政策，为农民增产增收创造条件。从农业种植财政补贴到脱贫攻坚专项资金、农业技术信贷支持，以资金投入为基础的财政支农政策有力推动了农业农村的现代化建设。
一是增加资金投入总量。新中国成立初期，国力不济，百废待兴。为尽快实现从传统农业国向先进工业国的转变，国家采取了优先发展重工业并向城市倾斜的战略。在实行农业哺育工业的同时，并未忽视农业的发展，对农业的财政资金投入呈整体增长趋势。1952年，国家在财政困难的情况下安排财政支农资金9亿元，占财政总支出的5.3%，主要用于支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费和其他，具体如表4所示。
表4 社会主义革命和建设时期财政支农支出比重（单位：亿元）
资料来源：中华人民共和国农业部 《新中国农业 60 年统计资料》，2009 年中国农业出版社，第 10 页。
改革开放后，资金投入不断加大。中央和地方各级政府围绕“多予、少取、放活”的原则，逐年增加财政支农投入。1979年，财政支农资金174.3亿元，占国家财政支出的13.6%（这是从新中国成立到2006年的最高比例），之后持续增加，1998年突破1000亿元，2004年突破2000亿元。党的十八大以来，我国将打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会作为农业农村现代化的重点。从财政资金投入来看，用于扶贫的资金由2013年的841亿元增加到2020年的5621.6亿元，年均增长31.2%；中央对地方转移支付由2013年的4.54万亿元增加到2021年的8.34万亿元，为全面建成小康社会提供了坚实财力保障。在打赢脱贫攻坚战、消除绝对贫困、全面建成小康社会之后，我国进一步深化农村发展，提出乡村振兴战略。在资金支持上，财政部将中央财政专项扶贫资金更改为“中央财政衔接推进乡村振兴补助资金”，2021年预算安排资金1561亿元（比上年增加100亿元）。整体来看，这一时期财政对农业的资金投入总量持续增加，国家财政用于农林水各项支出如表5所示。
表5 十八大以来国家财政用于农林水各项支出（单位：亿元）
注：2020年起南水北调支出包含在水利支出中; 2020年起财政用于农林水支出中未单独列示农业综合开发支出。
资料来源：国家统计局农村社会经济调查司 《中国农村统计年鉴—2021》，2021年，中国统计出版社，第69页。
二是拓宽资金来源渠道。新中国成立后，国家财政的工作重心由保障革命战争转向生产建设。在农业领域，财政资金投入的重点是保证农林水气部门的正常运转，对农业生产建设领域的投入少（该领域主要依靠农户自身的投入），且资金由国家无偿拨款、建设单位无偿使用，来源单一。改革开放后，财政政策的工具和手段渐趋丰富，农业发展基金的设立拓宽了财政支农资金的来源渠道。1989年起，国务院设立农业发展基金。农业发展基金的来源包括国家能源交通重点建设基金的1%、耕地占用税、农林水特产税、乡镇企业税（比1988年增加的部分）、世界银行贷款的25%等，为农业综合开发提供了强大的资金支持。1988年，中央财政用于农业综合开发的资金投入为8.8亿元，1994年达到19亿元，1997年突破30亿元。此外，还将部分长期建设国债用于支持“三农”发展。1998-2002年用于“三农”领域的长期建设国债为1860亿元，占该时期长期建设国债的28%，主要用于改善农村的生产生活条件。
三是加强资金使用管理。改革开放前，农业领域的财政投入资金由政府直接拨付，交由合作社或人民公社使用。改革开放后，地方政府管理使用资金的权限扩大，但管理方式粗放、使用效率低，浪费现象明显。为了完善财政支农资金管理办法，强化资金管理，国家在农业综合开发和扶贫领域引入世界银行项目管理办法，从1999年开始实行部门预算管理制度，将财政支农资金纳入预算管理。进入21世纪后，为了加强财政支农资金使用效率，实施财政支农资金绩效评价制度。中央先后对财政扶贫资金、现代农业生产发展资金、小型农田水利建设重点县等重大专项支农资金实施绩效评价管理，从项目组织、资金使用和资金效益等方面进行评估，建立健全绩效评价机制；同时，推动地方各级政府完善绩效评价制度，落实监管责任，将绩效评价结果作为财政资金安排的重要依据。
（二）减轻农民负担：推动“三农”现代化的必然选择
新中国成立后，在改善农民生活的“小仁政”与国家工业化建设的“大仁政”之间，我国选择了后者。虽然工业化建设成果显著，但内向型的资金积累模式造成了农村农民的长期贫困，长期来看不利于“三农”现代化的发展。为此，改革开放以来，国家出台了一系列政策旨在减轻农民负担，为实现“三农”现代化奠定坚实物质基础。
一是提高农副产品收购价格。十一届三中全会后，为了提高农民收入，国家开始提高农副产品收购价格。1979年，十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出，“粮食统购价格从一九七九年夏粮上市起提高百分之二十，超购部分在这个基础上再加价百分之五十。棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等的收购价格，也要分别情况，逐步作相应的提高。”到1984年，农副产品收购价格与1978年相比增加53.7%，农民货币收入增加197.6%。1985年1月，中共中央国务院发布的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》指出，“除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购”，即对农产品实行价格双轨制，部分以合同定购的形式由国家进行价格管理，其余实行市场调节价。1992年，由国家定价管理的农产品只剩下粮食、棉花等6类。2004年，在进一步放开粮食收购价格的基础上，对稻谷、小麦等实行最低价收购政策。2014年，我国启动新一轮农产品价格形成机制改革，进一步保障农民种粮收益，增加农民种粮收入。
二是实施农业补贴。从1978年至1982年，为扶持农业生产，按优特价供应农业生产资料的财政补贴每年在20亿元以上。2004年，开始实施农作物良种补贴，帮助农民购买优良种子，持续扩大补贴范围和补贴金额。2005年，在农作物良种补贴的基础上，增加种粮农民直接补贴和农资综合补贴，形成农业“三项补贴”。2006年，将农民购买生产资料纳入补贴范围。2007年，将生猪生产、奶业、油料生产等纳入补贴范围。2016年，我国创新农业补贴体系，将“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，主要用于支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，并在补贴金额、补贴对象和补贴方式等方面进行完善。如，补贴由“有地”农民转向“耕地”农民，提高了资金使用效率，使农民真正得到实惠。
三是进行农村税费改革。20世纪80年代后期，农民收入增速减缓，但承担的各种税费却持续增加，农民负担过重问题显现。1994年的分税制改革虽然规范了中央和地方的分配关系，但县乡基层政府面临财权和事权的非对称性，不得不向农民增加收费名目，农民负担日益加重，甚至出现增产不增收的局面，在一定程度上影响了农民的生产积极性。为此，实行农村税费制度改革，成为推动农业生产发展、增加农民收入的关键。1998年10月，党的十五届三中全会明确指出，减轻农民负担要标本兼治，逐步改革农村税费制。之后成立国务院农村税费改革工作小组，通过多次调研，在召开专题研讨会和座谈会的基础上，形成《关于农村税费改革的意见》。2000年3月，中共中央、国务院发布《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，提出要从根本上治理对农民的乱收费，切实减轻农民负担。改革的主要内容包括“三取消、两调整、一改革”，改革后农业税税率不超过7%，农业税附加不超过正税的20%。安徽省率先进行试点。为了缓解安徽省基层政府收入减少过多、乡村政权运转困难的局面，中央财政给予转移支付11亿元。同时，部分省份也自行选择市县进行局部试点。2002年3月，在总结试点经验的基础上，国务院办公厅下发《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，确定16个省份为2002年扩大农村税费改革试点省份，并提出“三个确保”(确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要)作为衡量农村税费改革是否成功的重要标志。2003年，中央财政安排305亿元转移支付用于农村税费改革，各省份相应安排配套资金132亿元，有力地支持了改革试点工作的顺利进行。此后，以2006年全面取消农业税为标志性成就，农村税费征收行为趋于规范，农民税费负担得到大幅减轻。
（三）深化农村综合改革：注入“三农”现代化的强大动力
改革是推动农村经济社会发展强大而持久的动力。农业税及相关税费取消后，县乡政府财力日益紧张，农村上层建筑不适应生产力发展、不适应社会主义新农村建设要求的问题日益突出。为了巩固农村税费改革成果，农村改革更进一步，进入全面综合改革阶段。
农村综合改革分两阶段进行。第一阶段是推进乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政管理体制改革。2006年，国务院发布《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号），明确了农村综合改革的意义以及三项改革的总要求。乡镇机构改革以转变政府职能为重点，主要包括精简行政机构，压缩财政供养人员；加强政府为农服务意识，提高为“三农”办事服务的能力。农村义务教育改革以落实教育经费保障机制为重点，主要包括加大财政投入，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围；强化师资队伍建设，合理配置公共教育资源。县乡财政管理体制改革以增强基层财政保障能力为重点，主要包括合理划分财权事权，科学界定县乡政府支出责任；创新财政管理体制和管理方式，推进“省直管县”和“乡财县管乡用”；完善财政奖补政策，通过“三奖一补”提高县乡财政自我保障能力。
党的十八大以来，农村综合改革进入第二阶段。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利和推进城乡要素平等交换等方面的改革要求。在总结改革经验的基础上，2015年11月，中共中央、国务院印发《深化农村改革综合性实施方案》作为我国农村综合改革的纲领性文件。改革聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理五大领域，是新时代农村综合改革的顶层设计。在农村集体产权制度改革方面，推出农村土地承包经营“三权分置”，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，给农民生产经营吃了“定心丸”。在农业经营制度改革方面，加快构建新型农业经营体系，发展农业适度规模经营，壮大集体经济。在农业支持保护制度改革方面，建立农业农村投入稳定增长机制，持续加大财政支持力度，各级财政优先投入“三农”领域。在城乡发展一体化体制机制改革方面，推动城乡融合发展，促进城乡生产要素双向流动，推动城乡基本公共服务均等化。在农村社会治理制度改革方面，聚焦农村基层党组织建设、基层民主管理制度和精神文明建设等。
党的十九大提出实施乡村振兴战略，赋予农村综合改革以更加深刻的内涵。围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，聚焦产业、人才、文化、生态、组织“五大振兴”，中央财政建立农村综合改革转移支付，对地方开展农村公益事业建设财政奖补、美丽乡村奖补、农村综合改革发展相关示范试点、村级集体经济发展和农垦国有农场办社会职能改革等工作给予补助。在税收方面，围绕“坚持农业农村优先发展，全面推动乡村振兴”战略，国家相继出台税费优惠政策共计109项，涵盖支持农村基础设施建设、推动乡村特色产业发展、激发乡村创业就业活力、推动普惠金融发展、促进区域协调发展、鼓励社会力量加大乡村振兴捐赠六个方面，鼓励引导社会资本参与农村综合改革发展有关事项，发挥税收杠杆调节作用，推动乡村振兴取得新进展。
四、财政助推中国式现代化的“三农”道路：挑战与方向
（一）“三农”现代化面临的挑战
中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。在中国式现代化不断推进的过程中，“三农”现代化事业仍然面临诸多挑战，主要表现在以下几方面。
1.人口规模巨大的现代化：粮食安全面临严峻挑战。
我国是世界第一人口大国，粮食安全是关乎国家安全、社会稳定的 “国之大者”，也是在人口规模巨大的国情下实现现代化的根本保障。近年来，由于新冠肺炎疫情、俄乌冲突等因素影响，全球粮食供应链受阻，粮食安全问题备受关注。虽然我国粮食产量不断增长，但供求一直处于紧平衡态势。在消费端，粮食刚性需求始终处于高位；在供给端，耕地总体质量不高，综合利用率低，农业生产经营人员数量不断下降，加之受病虫害、极端天气等不确定因素影响，粮食稳产保供压力巨大。在我国五大类粮食中，小麦总体供需平衡，稻谷略有节余，但是大豆和玉米缺口较大。自2000年开始，我国粮食自给率逐渐下降，且该趋势仍将延续。2021年，全国粮食产量达到13657亿斤，实现自2003年以来的 “十八连丰”，但粮食进口数量也创下历史新高，达到16453.9 万吨，占全国粮食总产量的24.1%，对外依存度为19.4%。此外，随着居民消费结构的升级，居民对谷物的人均消费呈递减趋势，但是对肉禽蛋奶等高质量农副产品的需求持续增加，进一步拉升了油料和饲料粮的需求量，给粮食安全带来更加严峻的挑战。
2.全体人民共同富裕的现代化：城乡发展差距仍然显著。
长期以来，城乡之间存在明显的体制差异，城乡分治的二元格局导致城乡居民在基础设施、教育医疗、社会保障等方面存在难以收敛的差异，甚至存在“同命不同价”的诡异现象。2021年，城乡居民人均可支配收入比仍高达2.5:1。在经济增速放缓、疫情冲击等因素影响下，农村剩余劳动力转移受阻，保障农民收入持续增长的渠道单一，且动力不足。同时，公共产品供给为共同富裕打造底线公平的社会机制未能建立，如：农村虽已基本实现养老保险全覆盖，但养老金偏低；农村医疗资源和教育资源相对匮乏，促使农民在医疗和子女教育方面不得不向城市发展，直接提高了生活成本；农村公共文化产品有效供给不足、结构失衡、文化设施利用率不高等问题突出。在城市化背景下，农村相对落后的物质生产环境对农民形成推力，而城市优质高效的公共物品供给对农民产生拉力，农村人、财、物不断向城市单向流动，形成了新的“推拉效应”。
3.物质文明和精神文明相协调的现代化：农村高素质劳动力普遍缺乏。
中国式现代化不仅是物质的现代化、制度的现代化，更是人的现代化。人的现代化，要求提高人口素质，满足更高层面的精神追求，实现物质文明和精神文明协调发展。提高农民素质是提高我国人口整体素质的关键。长期以来，农民深受传统文化的影响，思想观念相对落后保守。尽管近年来国家大力推进农村精神文明建设，但农村天价彩礼、人情攀比、重男轻女等陈规陋习依然普遍存在，封建迷信屡禁不止。在劳动力市场上，农村劳动力普遍素质较低，与城市高素质劳动力要求的矛盾日益突出。据国家统计局发布的《2021年农民工监测调查报告》显示，在全部农民工中，未上过学的占0.8%，小学文化程度占13.7%，初中文化程度占56.0%，高中文化程度占17.0%，大专及以上仅占12.6%。大多数农民因为受教育程度不高，只能从事高强度、低工资的工作。从个人角度来看，造成农民劳动收入增长缓慢；从整个国民经济的发展来看，难以发挥农村劳动力资源丰富的优势，制约了现代化进一步发展。
4.人与自然和谐共生的现代化：农业污染未能有效遏制。
20世纪90年代后期，随着过剩工业产能向农业转移，化肥、农药、地膜等大量投入农业生产，在提高农业现代化程度、提升农业产量的同时，也造成严重的环境污染问题。以废水污染物为例，据生态环境部发布的《2020年生态环境统计年报》显示，2020年全国废水中化学需氧量排放量2564.8万吨，其中农业源排放量1593.2万吨，占比62.1%；总氮排放量322.3万吨，其中农业源排放量158.9万吨，占比49.3%；总磷排放量33.7万吨，其中农业源排放量24.6万吨，占比73.2%。党的十九大以来，我国化肥、农药施用量连续四年实现负增长，但仍然位居世界第一，亩均化肥施用量数倍高于世界平均水平，且利用率远远低于发达国家，仅有30%～40%。“化学农业”既不具备可持续发展的能力，更与我国人与自然和谐共生的现代化理念相违背。在农村，农业面源污染问题未能有效解决的同时，随着工业及城市污染向农村转移，点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，新、老污染交织，更兼农民环境保护意识相对淡薄，农村生态环境问题愈发突出。
5.走和平发展道路的现代化：农产品出口遭遇技术性贸易壁垒。
改革开放以来，我国农产品出口贸易迅速发展的同时，本土农业也在日趋激烈的国际市场竞争中面临严峻挑战。特别是我国加入WTO以后，农业国际竞争力不强愈发突出，主要表现在：一是抵御国际市场风险能力不足。我国农产品出口长期以劳动密集型产品为主，档次较低，在品质等级上无法满足市场不断升级的消费需求，农产品出口企业在价值链和供应链上缺乏竞争力，抵御国际市场剧烈波动风险的能力不足。二是农业科技水平落后，农产品出口遭受技术性贸易壁垒。农业科技进步是农业现代化的内生动力。党的十八大以来，我国农业科技发展迅速，农业科技进步贡献率从2012年的54.5%提高到2021年的61.5%，但整体来看，农业科技水平仍然相对落后。以大豆生产为例，2021年，我国大豆平均亩产130.2公斤，仅为世界平均单产的66%，不到美国、巴西单产的60%。科技创新不足是我国大豆生产落后的重要原因。在出口贸易中，我国农产品因难以达到发达国家凭借农业技术优势设置的严格质量安全检测标准，频频遭遇技术性贸易壁垒。以美国为例，2021年，美国FDA扣留(召回)我国不合格农食产品423批次，其中蔬菜及制品类82批次，占总批次的19.39%，位列第一。在被扣留(召回)的423批次产品中，由于品质不合格、含有非食用添加物、标签不合格原因被扣留(召回)的产品分别为135批次、121批次和61批次，合计占比74.94%，成为我国向美国出口农产品遭遇的主要技术性贸易壁垒。
(二) 财政助推 “三农”现代化道路的发展方向
在中国式现代化不断推进的进程中，“三农”与国家财政始终紧密相连。一方面，“三农”为国家财政做出巨大贡献，推动工业化、城镇化建设，推动社会主义市场经济体制建立完善；另一方面，国家财政致力于“三农”现代化事业的发展，将“三农”现代化纳入社会主义现代化建设的总体战略中加以规划。2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，作出全面推进乡村振兴的战略部署，与党的二十大报告作出的全面建成社会主义现代化强国“两步走”步骤在时间安排上高度一致。“三农”现代化是实现中国式现代化的关键所在。立足全面推进中国式现代化大局，充分发挥财政的基础性、支柱性、保障性作用，强力助推“三农”现代化的发展。
1.全方位夯实粮食安全根基，推动农业综合生产能力全面提升。
粮食安全是国家安全体系的重要环节，是经济社会发展的压舱石和稳定器。全方位夯实粮食安全根基，提升农业综合生产能力，是建设社会主义现代化国家的前提和基础。从“总产量="面积×单产”的关系来看，面积取决于耕地数量，单产取决于耕地质量以及农业科技水平，总产量与农民种粮积极性息息相关。为此，财政从这三项关键着手，推动农业综合生产能力全面提升：第一，严格落实耕地保护制度，推进高标准农田建设。在牢牢守住耕地红线和永久基本农田控制线，保障耕地数量的基础上，各级财政持续加大水利、路网、土地整理、高标准农田等基础设施建设补助力度，推动实施秸秆还田及综合利用、保护性耕作等科学耕作方式，提高耕地质量。第二，支持农业科技创新，普及现代化农业装备。在科技研究领域，财政加大资金投入，安排农业科技专项经费、农业科技成果转化资金、农业企业科技创新与技术改造奖励资金，推广新品种、新技术、新机具；深入实施种业振兴行动，设立种业发展专项资金，对种质资源保护利用、优质种质资源引进、新品种培育等给予财政补助，加大对种业企业补贴力度。在农业生产领域，设立农业科技特派员专项资金，全方位服务农业生产；发放农机购置财政补贴，不断提高农作物耕种收综合机械化率，以现代农业装备支撑现代农业生产。第三，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，综合利用价格、补贴、保险等多种政策工具激发农民种粮积极性。在价格领域，除稳步提高粮食最低收购价格外，财政资金注入设立粮食共同担保基金，为粮食购销企业提供融资支持，解决粮食主产地区的“卖粮难”问题。在补贴领域，扩大财政补贴范围和补贴力度，探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，有力促进粮食增产。在保险领域，扩大农业保险补贴政策范围，不断提高地方财政补贴保费比例，通过“保险+期货”等金融创新模式，利用市场化手段补偿农业生产面临的价格风险和收入风险，保障农户经营收入稳定增长。
2.坚持城乡融合发展，为共同富裕提供底线公平和内生发展动力。
“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。”为了实现全体人民共同富裕，补齐农村农民短板，整体提升农民群体收入水平势在必行。为此，财政坚持城乡融合发展，从底线公平和内生动力两个层次推动实现共同富裕：第一，健全农村基本公共服务体系，为共同富裕打造底线公平。1998年后，我国逐步建立公共财政基本框架，不断优化财政支出结构，加大社会性支出，并且向农村地区倾斜。财政通过加强交通、电力、通信、水利设施等乡村基础设施建设，以及教育、医疗、养老等普惠性、兜底性、基础性民生建设，着力打造“全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系”，提高农村公共物品有效供给水平，为农业农村现代化保障底线公平。第二，聚焦产业振兴，为共同富裕提供内生发展动力。产业振兴是乡村振兴的经济基础，也是能否实现农民增收致富的关键。产业振兴离不开多渠道资金支持，离不开财政发挥基础性、保障性作用。一方面，财政资金以项目补贴、税收优惠、设立乡村产业振兴专项基金等支出形式，支持优势特色农业产业和三产融合项目发展；另一方面，财政政策发挥与金融政策协同效应，最大程度发挥财政资金使用效益。主要表现在：(1)撬动金融资本投入产业振兴。财政将资金注入信用担保基金、信贷风险补偿基金，为特色农业产业提供融资担保服务；加大对涉农投融资支持力度，通过财政贴息等方式引导金融机构实行差别化信贷政策，优先保障涉农领域信贷资源配置；鼓励发展土地承包经营权、养殖水面经营权等各类农村产权抵质押贷款，盘活农村资产。（2）撬动社会资本投入产业振兴。在产业建设中推广政府和社会资本合作模式；中央财政支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴、脱贫攻坚领域公益性项目，以及发行乡村振兴专项债券。
3.推动农村精神文明建设，提高农民综合素质。
中国式现代化是人的现代化，核心是建构人的主体性。农业农村现代化离不开农民的现代化。为此，财政从三个方面加强农村精神文明建设，提高农民综合素质：第一，加大对农村公共文化设施建设的资金投入力度，支持开展多种形式基层文化活动，财政可以采取“以奖代补”方式实施基层公共文化设施全覆盖工程，强化对外免费开放经费和农村文化建设资金的管理，设立专项资金进行传统建筑保护利用以及文物保护。第二，出台支持农村文旅产业发展的税收政策，鼓励农民和集体经济组织利用闲置宅基地和闲置住宅参与文旅融合产业项目，通过股份合作、租赁经营、资金入股等利益联结机制，让文化真正产生收益，推动农村经济发展方式转变。第三，加大农村教育事业财政投入。在资金总量上，持续增加财政性教育经费投入；在资金结构上，一方面增加普惠性教育资源供给，在学校基础设施建设、师资力量培训、家庭困难学生补助等方面加大财政支持力度，另一方面鼓励发展农村职业教育和技能培训，提高农村劳动力综合素质，将农村劳动力数量优势转化为人力资本优势。
4.治理农业面源污染，支持农业绿色发展。
中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，是走可持续发展道路的现代化。农业作为国民经济的基础，有效治理农业面源污染，走向绿色生产方式，是我国能否实现人与自然和谐共生、实现高质量发展的关键。财政从三个方面着手践行绿色发展：第一，在农业生产领域，中央财政投入资金在多省份开展畜禽粪污资源化利用试点、秸秆综合利用试点、绿色种养循环农业试点工作，完善农业废弃物处理基础设施建设，有效减少农业污染源排放；加大财政补贴力度，支持环境友好型肥料和农药产品研发应用，在进一步减少化肥、农药使用总量的基础上提高化肥、农药使用效率。第二，在美丽乡村建设领域，形成中央农村综合改革转移支付、省市县三级财政配套资金、地方政府一般债券资金的多元资金投入机制，支持创建美丽乡村示范村，发挥试点示范效应；通过财政贴息等方式鼓励金融机构为美丽乡村建设项目提供信贷资源支持以及专项债券承销服务，支持农村人居环境整治提升。第三，发挥税收杠杆调节作用，扩大环境保护税征税范围。按照现行环境保护税法的规定，除规模化养殖外，农业生产排放应税污染物免征环境保护税。未来进一步将农业生产排放纳入环保税征税范围，通过“多排多缴、少排少缴、不排不缴”的税制设计，引导产业结构转型升级，促进绿色低碳发展。
5.构建现代农业产业体系，培养农业国际竞争优势。
长期以来，我国农业生产是以家庭为单位的小规模生产，具有技术进步缓慢、市场信息闭塞、生产经营带有盲目性等缺陷，难以形成农业产业优势。为了解决小规模生产供给与大市场需求之间的矛盾，财政推动农业生产领域和农产品流通领域改革，构建现代农业产业体系。第一，在农业生产领域，鼓励发展多种形式农业适度规模经营。农业适度规模经营包含土地规模经营和服务规模经营两个层次。在推动土地规模经营方面，完善农村土地流转制度，在开展农村土地承包经营权确权登记颁证，维护农民根本利益的基础上，鼓励实行土地折股量化、土地托管等新型土地利用形式，提高土地利用效率；鼓励发展专业大户、家庭农场、农业龙头企业、农民专业合作社、农民专业协会等新型农业经营主体，财政支农项目与新型经营主体紧密对接。在推动服务规模经营方面，通过财政补贴、税收优惠、金融信贷支持、政府购买服务等形式，鼓励发展各类市场化服务主体，以规模化的农业社会化服务实现规模化的农业生产和市场供给。第二，在农产品流通领域，建设农产品现代流通体系。中央财政持续加大资金投入力度，围绕升级改造公益性农产品批发市场、发展农产品冷链物流、加强产地流通基础设施建设、完善农产品零售网点、强化产销对接长效机制等重点领域，提高农产品流通效率。第三，加强农业对外合作交流，培养农业国际竞争优势。财政安排农产品品牌创建专项资金，利用财政补贴和奖补制度支持农业品牌建设。同时，加强农业对外合作交流，财政投入专项资金支持筹办国际展会推介、出口商品品牌评价服务等交流活动，推动农产品出口转型升级；支持农产品出口企业借助“一带一路”和《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)发展机遇，提升产品品牌价值，走向高质量发展。
文章发表于《中央财经大学学报》2023年第4期，作者：马金华，中央财经大学财政税务学院教授， 兼职研究员；许玮仪，中央财经大学财政税务学院博士研究生；杨宏，中央财经大学财政税务学院博士研究生。
