1995年中央设立过渡期转移支付，标志着中央政府转移支付制度的开始，其设立目的是使1994年分税制改革能够顺利推进，弥补分税制改革给地方政府带来的财力缺口。目前，转移支付的基本构成是一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付主要包括均衡性转移支付和对老少边穷地区的转移支付等；专项转移支付是指中央对地方的经济事业发展补助和其他特殊情况补助。在这三十年间，转移支付的一些类别在命名上发生了变化，比如均衡性转移支付在不同时期有不同的叫法，但最主要的转移支付类别本质不变。另外，中央于2019年新设立了共同财政事权转移支付。

从对资金使用有无指定用途的角度看，税收返还也可以被视作一般性转移支付。但它设立的初衷是为了维护改变前地方已形成的利益，本质上是为了推行改革而在中央和地方之间做出的妥协。从这个角度上看，它不被认为是转移支付的一部分。

（一）一般性转移支付

1.1995年至2001年是过渡阶段。在分税制改革初期，中央财政可用于财政转移支付的财力有限，要调整各地的既得利益也存在困难；同时在转移支付制度的设计方面，还面临数据不完整、测算方法不完备等技术性问题。考虑到现实条件尚不成熟，1995年中央出台了过渡期转移支付，这成为一般性转移支付在中国政府间转移支付制度建立初期的存在形式和称谓。过渡期转移支付的基本思路是，从中央财政每年增收的收入中拿出一部分，主要用于对边远的少数民族地区和贫困地区的转移支付，提高这些地区的最低公共服务水平。分配办法是，借鉴国际的通行做法，按照规范和公平的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准收入和标准支出，以标准收支的差额作为转移支付的分配依据。过渡期转移支付的主要特点是：第一，规模较小；第二，以税收返还和专项转移支付为主，均等化效果较弱；第三，此方案相对于过去的体制补助等办法，在规范化、科学化方面迈出了重要一步。

2.2002年至2011年是修正完善阶段。2002年中央实施所得税收入分享改革，中央财政收入得以大幅度增加。在这种情况下，中央明确因改革增加的收入全部用于增加地方（主要是中西部）的转移支付，建立了转移支付资金稳定增长的机制，因而为进一步规范转移支付制度创造了条件。鉴于此，中央从2002年开始将过渡期转移支付改称一般性转移支付，而后随着其他一般性转移支付的设立，从2009年开始又进一步将其改称均衡性转移支付。均衡性转移支付的目标被明确界定为：以缓解落后地区财政困难，维持政府机构运转为短期目标；以缩小地区间财力差距，实现基本公共服务均等化为长期目标。与过渡期转移支付相比，均衡化转移支付公式细化了“标准财政支出”和“标准财政收入”的标准并适时增加了“增幅控制调整”和“奖励资金”，在规范性、公平性、科学性等方面都有突破性的进步。

3.2012年至今是新时代阶段。2012年以来，随着我国步入新时代征程，中央围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，对一般性转移支付制度作了进一步深化改革：一方面，清理整合一般性转移支付，逐步建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系；另一方面，建立一般性转移支付稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，改变均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式，大幅度增加对老少边穷地区的转移支付。其中有一项关键举措：为与财政事权和支出责任划分改革相衔接，2019年中央新设共同财政事权转移支付，用于履行中央承担的共同财政事权的支出责任，保障地方落实相关政策所需财力，提高地方履行共同财政事权的能力。

（二）专项转移支付

专项转移支付的由来以久，它在建国之初被称之为专案划拨，此后又曾称之为专案拨款和专项拨款；1994年分税制财政体制改革之后作为我国确立的政府间转移支付制度的重要组成部分改称为专项转移支付，沿用至今。专项转移支付资金专款专用，旨在实现中央的特定政策目标。专项转移支付早期有两个特征。一是数额大。例如，1994-1999年间，中央对地方的专项转移支付累计3980亿元，占转移支付总额的78%，这一规模是同一时期一般性转移支付规模的3.65倍。二是种类繁多。审计报告显示，2011年中央对地方转移支付项目有287项，2012年有285项，2013年有220项。然而，规模和数量均较大的专项转移支付在分配和执行上却具有很强的不规范性，这加大了下级政府预算的不确定性，同时也滋生出“跑部钱进”等寻租现象。针对这些问题，中央自进入新时代阶段以来，进一步深化了对专项转移支付的改革力度，重点加大清理整合力度，取消了一批政策到期、预定目标实现、绩效低下等已无必要继续实施的专项，整合归并了一批政策目标相似、投入方向类同、管理方式相近的专项，从严控制新设专项。

从具体用途看，中国现阶段的专项转移支付大体上可以分为两大类，一类是主要对地方经济发展和事业发展的项目补助，如农村综合改革转移支付、水污染防治资金、雄安新区建设发展综合财力补助、城市管网及污水治理补助资金等；另一类是特殊情况的补助，如自然灾害防治体系建设补助资金、重大传染病防控经费等。

转移支付制度取得的成效可以概括为转移支付规模不断加大、转移支付在欠发达地区起到支撑性作用、转移支付体系持续优化和转移支付均等化效果不断提升四个方面。

（一）转移支付规模不断加大

数据显示，1995年转移支付占中央支出的比重是12%，到2021年已经扩大到70%。这里展示的数据在2019年前不包括税收返还，因为税收返还的性质和初衷是为了推动分税制改革试点。2019年以后，财政部将“税收返还”移入一般性转移支付，并设“税收返还及固定补助”科目，如果去除固定补助和税收返还会得到一条新的数据线，但是会低估转移支付占中央支出比重的结果。事实上近年来税收返还占比较小，不考虑税收返还，转移支付呈现出规模不断扩大的趋势。

（二）转移支付在欠发达地区起到支撑性作用

转移支付依赖度，反映地方支出对中央转移支付的依赖程度。2021年的数据显示，西藏的转移支付依赖度最高，达到110%；青海的地方支出中有80%依赖于中央转移支付。以人均GDP排名末尾的十个省份的平均值来看转移支付依赖度接近70%，数值较大，从正面角度上看，转移支付对中西部地区的发展起到了很好的支撑作用。

（三）转移支付体系持续优化

从1995年到现在，转移支付的定位目标和实现程度在增强。从结构上看，本身定位就是用于均等化财力的一般性转移支付占比上升，2018年达到63%；专项占比则下降到37%。总体呈现出两个变动趋势：一般性转移支付规模上升，专项转移支付规模下降。

（四）转移支付均等化效果不断提升

一般性转移支付规模上升的结果是转移支付在均等化地方财力方面发挥了明显作用。下图计算了人均财政收入和人均财政支出变异系数，其中的差额部分反映了转移支付的均等化效果。具体来看，转移支付均等化系数从1995年至2021年呈现出缓慢上升的趋势，意味着转移支付的均等化效果在增强。

客观上，中国政府间转移支付制度从确立到逐步完善，均遵循内在的经济和政治逻辑。

（一）中国政府间转移支付制度变迁的经济逻辑

1.始终服务于财政体制改革全局

中国政府间转移支付制度自1995年确立以来，经历了多次调整和改革，其间所存在的一条上下贯通的内在逻辑主线是：它作为财政体制的一部分，始终服务于整体财政体制改革的需要。中国1995年之后财政体制改革从理论上可以分为三个阶段：一是分税制财政体制改革之初，二是构建公共财政体制时期，三是建立现代财政制度时期。在这三个阶段，政府间转移支付制度都是随着体制改革目标的变化进行相应调整。

在分税制改革初期为了配合分税制顺利推进带有明显的过渡性色彩，转移支付用来协调弥补包干制到分税制之间带来的地方财力缺口。所以当时的转移支付以税收返还和专项转移支付为主，占比最大。

第二个时期解释了一般性转移支付在2002年之后规模大幅提升的现象，这与当时确立的公共财政体制定位、实现地区间基本公共服务均等化的体制目标相照应。这个时期将过渡期转移支付改称为均衡性转移支付，建立了转移支付资金稳定增长的机制，新设立包括调整工资转移支付等一系列其它一般性转移支付项目。

在现代财政制度时期，转移支付比较重要的目标是配合这一时期的现代财政制度建设。现代财政制度的基础是权责清晰的央地财政关系，2019年共同财政事权转移支付的出台也是作为政策改革的一部分服务于整体的制度建设。

2.始终以实现地区间基本公共服务均等化为根本目标

自始至终，中国政府间转移支付制度追求的核心目标就在于基本公共服务均等化，这在历年的五年规划和其他国家文件中都有所强调。而实现基本公共服务均等化的前提自然是保障地区财力的均等化，中央针对转移支付制度的历次调整和改革均旨在有效提升地区财力均等化并取得了实质性效果。

（二）中国政府间转移支付制度变迁的政治逻辑

1.始终着眼于协调区域发展与提升国家凝聚力

实现区域协调发展向来是中国政府面临和高度重视的发展战略性问题，也是事关国家凝聚力和统一的政治性问题。从这一角度看，中国政府间转移支付制度的确立和演变在政治上始终着眼于实现这一战略性目标。

中国政府间转移支付制度主要通过一般性转移支付协调地区间的财力差距，全方位支持民族地区和落后地区经济的加快发展，均衡地区间的经济发展速度，并始终围绕不同时期的区域协调发展战略适时出台和调整中央转移支付政策。例如，西部大开发的转移支付科目，是配合2000年西部大开发的政策；民族地区转移支付进一步向民族地区倾斜，也是在协调不同区域、自治区和省份之间的发展差异。

2. 始终以实现中央的特定政策目标为导向

在我国政府间转移支付制度中，专项转移支付一直占据着重要地位，特别是在制度建立的初期；但专项转移支付本身的均等化属性较弱，在类别、管理和效率方面存在的问题较多。如何解释这一现象？这事实上蕴含了中国转移支付制度的另一政治逻辑，即始终以实现中央的特定政策目标为导向。

在传统的政绩考核体制下，地方官员为了晋升，主要把工作重心放在招商引资、大型基建工程、政绩工程等看得见的项目上，对诸如公共卫生、公共教育等见效慢的公共服务项目则往往投入不足。特别是在地方政府预算支出约束乏力的情况下，这一问题更突出。因此，中央政府能使地方政府保证对特定公共服务支出项目进行投入的有效办法就是通过专项转移支付，特别是配套性的专项转移支付，来固定资金的用途。从近年的实践上看，新增加的专项转移支付主要用于贯彻落实党中央、国务院确定需要支持的改革、稳定和可持续发展方面的重大支出，如增加社会保障支出，农村义务教育、农村卫生医疗、粮食风险基金、天然林保护工程等生态环境建设支出，贫困地区政府补助专款以及支援经济不发达地区支出。这事实上也有效地保障了地区间基本公共服务的实现。

政府间转移支付制度在下一阶段可以考虑从总体和细分两个维度进行完善。

（一）总体维度

1.控制总量。1995年的转移支付规模是2471亿元，2023年已经达到10.29万亿元。从增长幅度来看，如果含税收返还，转移支付规模从1995年到2023年增长了41倍；如果不含税收返还，转移支付规模增长了近155倍。2010至2018年，转移支付年均增长10.1%，中央税收收入年均增长9.0%。2019年至2022年，转移支付年均增长9.2%，中央税收收入年均增长3.6%。2020年新设特殊转移支付，主要用于公共卫生体系建设和重大疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设、疫情防控救治等方面。2022年新设支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付，主要是根据执行中新出台的增值税留抵退税政策，增加安排对地方补助资金。可以看出，当前转移支付的总规模较大，增长较快，面临可持续的问题。

对此提出两项建议。第一，在总量规模上，探索采用固定比例模式。一种改革方向是与收入总量挂钩，如按中央整体收入或其部分税收收入固定比例确定转移支付资金池规模；另一种改革方向是与收入增速挂钩，按中央整体收入预算增长率确定转移支付规模增长率上限，同时保证转移支付规模不低于上一年度实际值。第二，配合地方税制改革。考虑到过度依赖转移支付可能产生的地方政府道德风险行为和逆向激励行为，控制转移支付规模的一个重要配套性举措是加强地方税制建设，应以增强地方的自有财力为导向。例如，改变现有的增值税和消费税税收分成方式等。

2.优化结构。当前转移支付的主次比重结构依然失衡，均衡性转移支付占比依然较低。对此的建议有：一是进一步提高一般性转移支付的规模和占比，特别是均衡性转移支付的规模和占比，为实现更高程度的基本公共服务均等化提供相应的财力保障；二是严格控制现有专项转移支付规模，进一步清理整合专项转移支付，优化专项转移支付结构。从本质属性看，现有部分共同财政事权转移支付仍属于专项转移支付。

3.规范省以下转移支付制度。1994年分税制改革只明确了中央与省级的财政分配关系，并未对省级以下财政体制作出具体规定。一方面，虽然总体制度设计已出炉，但仍缺乏明确法律规范。2022年国办印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，为新时期完善省以下转移支付制度提供了重要指导方向。但是由于《指导意见》尚不具有强制执行力，仍有待加强法律法规建设。另一方面，资金逐级划拨机制弊端明显。目前我国省以下财政转移支付资金采取的方式依然是省级政府拨付给市级政府，市级政府再拨付给县级政府。这种层层向下划拨的方式，不仅延长了转移支付资金的到账时间，更滋生了资金截留挤占挪用乱象。

对此提出两项建议。一是，加快出台省以下转移支付相关法律法规和规章性制度，明确规范省以下转移支付分配方式，制定合理的转移支付测算指标和因素权重，加强省以下转移支付绩效管理，为省以下转移支付制度改革提供法制基础和制度遵循。二是，加快建立常态化的转移支付资金直达机制。在信息化系统逐步完备的情况下，应考虑推动特殊转移支付机制常态化，借鉴中央财政直达资金的管理模式，将转移支付资金直接划拨到使用部门，以减少中间环节，提高转移支付支出效率。

（二）细分维度

1.强化一般性转移支付的“一般性”。共同财政事权转移支付目前属于一般性转移支付，但其很大程度上具有专项转移支付的性质。以2022年为例，除去共同财政事权转移支付外的其他一般性转移支付构成中，均衡性转移支付占48%，体制结算补助占6%，除去均衡性转移支付和体制结算补助外，其他一般性转移支付项目均有重点支出方向或规定用途。

对此建议，第一，进一步强化一般性转移支付的主体目标，缩减与主体目标不匹配的项目种类。第二，逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列共同财政事权转移支付，属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付。第三，建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。第四，优化均衡性转移支付的分配公式，考虑是否建立全国最低基本公共服务提供标准，并以此建立新的分配公式，引入地区基本公共服务提高水平因子来动态调整均衡性转移支付规模。

2.合理定位共同财政事权转移支付。共同财政事权转移支付目前面临三个主要问题：一是缺乏必要的法律支撑，为与《预算法》规定衔接，共同财政事权转移支付暂列在一般性转移支付中；二是尚无统一管理办法，2019年财政部制定《中央对地方共同财政事权转移支付管理暂行办法（征求意见稿）》后并未出台统一的管理办法；三是制度改革衔接不足，部分共同财政事权转移支付项目与支出责任划分衔接不够，部分共同财政事权转移支付本质上仍然是专项转移支付。

对此提出三条改革建议。一是推动修改《预算法》，将共同财政事权转移支付单独作为一类管理。二是探索建立“共同财政事权转移支付和共同事权清单”相结合体系，明确并逐步统一共同财政事权转移支付预算编制，资金申报、分配、下达、使用，绩效管理和监督等管理机制。三是清晰界定共同财政事权转移支付与专项转移支付区别。

3.缩减专项转移支付。专项转移支付项目数目依然繁多，审批程序复杂，资金使用不透明，对此提出如下建议：第一，进一步适当压缩专项转移支付数量，对政策到期、预定目标实现、绩效低下的专项予以取消，逐步取消竞争性领域专项和以收定支专项，积极探索建立“大专项+工作任务清单”机制，推动同一专项下的不同支出方向资金的统筹使用，即探索建立国际上常见的“分类转移支付”；第二，建立健全专项转移支付设立、定期评估和退出机制，严格专项设立条件，研究建立常态化的评估退出机制并逐步建立起追究问责机制；第三，进一步优化中央基建投资结构，把专项资金优先用于全局性、基础性、战略性的重大项目和市场不能有效配置资源的公共领域项目。