2024年7月26日，由 、中国人民大学财政金融学院财政系和中国人民大学政府债务治理研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第12期（总第20期）——“深化财税体制改革”学术研讨会在线上召开。马光荣教授作为本次论坛的研讨嘉宾，从总量和结构两个维度来解析《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）中预算、税制和央地财政体制三大部分。下文整理自马光荣教授在论坛上的发言。

财政是国家对社会资源分配的过程，分配就涉及到总量和结构。总量指的是财政的总盘子有多大，财政收或者支的总额。结构指的是财政收和支的结构，包括税制的结构，预算安排的各项财政支出结构，央地事权和财权划分比例的结构。因此财税体制改革一定是对总量和结构进行的改革。三中全会的财税体制改革谋划了预算、税制和央地财政体制这三大部分，我们都可以从总量和结构这两个维度来理解相应的改革举措。

首先对预算改革而言，预算改革的总量部分主要指加强统筹。《决定》提出“加强财政资源和预算统筹”、“统一预算分配权”。这些提法都是在充分落实大财政、大预算、大国资的要求，也就是将政府所有类型的收入都纳入预算进行管理，由财政部门进行统一的分配。这些改革举措既是预算完整性原则的基本要求，也是应对近年来财政收入增长乏力、收支矛盾加大的必然之举。尽管从世纪之交开始，我国就进行了收支两条线的改革，进行了预算外财政收入纳入预算的改革，建立了四本预算的体制，来不断地扩充、完善预算的完整性。但是时至今日，仍然有很多政府部门的一部分非税或者是依靠国有资产所获得的收入还没有完整纳入预算。面对当前的财政形势，加强统筹是理应采取的改革方向。

具体而言，为了加强统筹，《决定》给出了非常明确的举措，提出“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”。这一表述在今年年初《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》中也有涉及，其核心是要将地方和中央各级政府的行政事业性资产进行有效盘活，将资产管理和处置的收益完整纳入预算。同时《决定》也提出要完善国有资本经营预算，那么具体举措应该包括，提高国有资本经营预算所覆盖的国有企业范围，不仅包括国有独资企业，也应当包括全部国有控股和国有参股企业的国有股份部分所对应的利润收益部分。《决定》提及的政府信用所获取的收入主要指依托政府信用的金融机构所获取的收入，包括国有银行、证券基金及保险公司，也包括中国人民银行。未来加强这部分收入的预算统筹，一个关键点是要确定各种类型的国有企业和国有资本收益上缴财政的比例。这个比例的高低应该要根据不同的行业、不同的企业进行合理的确定，然后纳入到预算当中。在统筹之外，《决定》还提出要统一预算分配权，主要强调要加强四本账之间的衔接，实现政府性基金预算、国有资本经营预算跟一般公共预算有效衔接和资金调入，进一步提高财政部门在预算分配当中的统一的基本的权限。现在尽管名义上预算的分配权是在财政部门，但是其实国有资本经营预算、社保基金预算、政府性基金预算中相当大量的资金还存在着专款专用，没有真正落实收支两条线的基本要求。统一预算的分配权就是要更加彻底落实收支两条线。

对于预算结构的要求就是在财政资金配置上应该要提质增效，优化支出结构。《决定》提到要加强预算绩效管理，深入实施零基预算改革，加强预算公开和预算监督，同时在“全过程人民民主”章节里面提到要强化人大预算决算审查监督和人大对于国有资产管理、政府债务管理的监督。这些改革举措旨在提高财政资金的使用效益，打破支出固化、僵化的格局，优化财政支出结构，把有限的财政资金用到刀刃上。预算改革的这几个举措又是相互联动的，绩效管理的实施应该是零基预算编制的重要基础。零基预算是要打破过去的基数的惯性，这就要求以事前绩效评价为基础来编制零基预算。加强人大的监督是落实好零基预算、提高绩效的制度保障，预算公开又是加强监督的前提。

其次就税制改革而言，在总量方面，过去这些年国家实施了大规模的减税降费。二十届三中全会《决定》里面没有明确提及进一步实施大规模的减税降费，相反提到了要规范税收优惠政策，深化加强税收征管的改革，以及在预算统筹的相关要求里面，要将更多的原本没有纳入到预算当中的一部分收入纳入预算。这些都是从总量上来增加财政收入的具体举措。

从结构上看，《决定》也提到了要优化税制结构，具体而言包括三个方面。第一是与高质量发展相适应，即与新业态相适应。数字经济和新兴服务业是新的税源增长点，税制结构应该要与这些新业态的发展相适应，一方面鼓励它们的发展，另一方面它们又为税源的扩大提供了基础。第二是促进社会公平，最核心的要求是健全直接税体系。十八届三中全会里面明确提出提高直接税的比重，这一次的提法是健全直接税体系，改革方向也应当是要扩大直接税的规模。我国当前的税制结构中，直接税所占的比重非常低，税制的公平性和调节收入分配的作用也偏弱。此次明确提到规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，可见缩小劳动所得和财产所得这两部分所得的税负剪刀差，是很重要的改革方向。第三是税制结构要优化央地关系相适应。在央地体制里面《决定》提到要拓展地方税源，这是税制结构改革很重要的方面，甚至税制改革其实是为央地关系调整提供先导性的条件。在税制改革当中，我们不难发现结构的改革是着眼于总量要求的，提高直接税的规模，拓展地方税收的规模，也是缓解过去这些年来财政收支矛盾逐渐加大的必要举措。当然，当前宏观经济下行的压力还比较大，有效社会需求还是比较疲软，所以大幅度的调整税制结构，增加直接税、增加地方税税源都需要审时度势、循序渐进。只有宏观经济恢复向好的趋势稳定，才能为相关的税制改革提供比较好的经济环境。

最后就央地财政体制改革而言，这主要是结构上的改革。这一改革直面的问题是地方财力与事权不匹配，特别是在土地财政逐渐退坡的背景下，地方财力与事权不匹配的现象愈加严重了，这也使得地方政府债务规模扩张、风险加剧。本次央地财政体制改革直面这一问题，对症下药，改革方向是上移事权，下放财权。具体而言，在事权改革方面，要加强中央的事权，提高中央财政支出的比重。这一改革很难一蹴而就，需要一些配套举措。事权的上移相比于财权而言更复杂，因为事权不单单是财政事权，更是行政管理的权限，所以加强中央事权，政府必须要同步推进行政机构的实体化改革，要让中央进行相应事权所对应的行政管理机构垂直管理。同时中国是一个面积和人口双重意义上的大国，传统上非常注重发挥市、县政府在公共服务上的作用。在一个这么大的规模的国家，要大幅度地实现事权直接垂直管理到中央，大量的实体机构改由中央垂直管理，也需要很长的过程。过去这些年来，国家已经出台了一些加强中央事权的相关文件，今后要加快实际落地，还需要不断探索。

相比之下，《决定》用了更多的笔墨来强调要下放财权，要给地方更多的自主的财力，拓展地方的税源，扩大地方税收管理的权限。具体而言《决定》给出了五个下放财力、财权的举措：（1）消费税后移并且下划给地方；（2）将城镇维护使用税、两项教育费附加合并为地方附加税；（3）优化共享税的比例；（4）下放非税收管理权限；（5）扩大地方专项债使用范围和其用作资本金的范围。这五个方面当中也需要有轻重缓急，需要仔细论证。比如说消费税后移并下划，当前消费税90%是靠烟和汽油，这两项商品是否适合能够立即后移到零售环节并且下划，需要考虑征管条件是否能跟上。地方附加税的开征，如果简单只是把现在的一税两费合并，不提高税率，那这不会增加地方的自主财力。当然文件里面明确允许地方政府在一定范围之内自主设定税率，所以地方附加税的税率设定范围比较大，地方政府有望进一步增加收入。对于优化共享税比例而言，如果改革方向是要增加地方财力，可以考虑适当扩大地方分享的比例。在今后一段时间，我们会更大幅度地增加中央国债的规模和特别国债的规模。中央通过加杠杆，有了更多的财力，也就具备扩大地方共享税比例的条件。

总结一下这一次三中全会所谋划的深化财税体制改革，可以说直面三个问题。第一是财政收入近年来增长缓慢导致的收支矛盾问题，第二是财政收入中直接税比重偏低导致对收入分配的调节作用弱化问题，第三是财政收入的总盘子中，地方财力占比偏低导致地方财政可持续性问题。直面这三个问题，三中全会给出了非常明确的改革方向。改革也会实现四个有利于：有利于财政的可持续性，有利于公平，有利于发挥地方政府的积极性，有利于推进高质量发展。