2024年5月11日，由 和中国财政金融政策研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第5期（总第13期）——“有利于收入再分配的财税体制改革”在线上召开。广东财经大学财政税务学院院长李林木教授作为本次论坛的研讨嘉宾，探讨了政府对个人的转移支付与个人所得税对收入分配的调节作用。下文整理自李林木教授在论坛上的发言。

一、对主题报告的总结和思考

岳希明教授的报告有两个重要结论，具有重要意义。

第一，政府对居民的转移支付，特别是社会保障支出，对收入分配的调节作用远远高于个人所得税的调节作用。这个结论表明，长期以来我们对于个人所得税调节作用的过高期望需要转变。政府促进收入分配公平的主要着力点要从以税收为主的传统定式转到公共支出结构的优化上来。其中重要的一环就是加大对低收入群体的社会保障，加大对教育、医疗等基本公共服务的投入。这不仅是促进共同富裕的必需举措，也是拉动消费增长的必然选择。在财力有限的情况下，提高基本公共服务的支出比重就需要尽量减少财政支出中用于竞争性领域的投资性支出，把一些财政资金腾挪出来，用于提升对低收入群体的社会保障，提高基本公共服务的均等化水平。

第二，个人所得税对收入分配的调节作用虽然远不及社会保障支出等转移支付，但仍然具有不可替代的作用。个人所得税是非常重要的税种，一方面它对收入分配具有一定的调节作用，另一方面它也是国家未来整个税制体系中最有增长潜力的税种。放眼世界，在很多发达国家的发展历程中，个人所得税在税收总收入中的比例逐渐增大，甚至成为和社保费一样的第一大税种。

从近些年的研究中可以发现，我国个人所得税总体累进程度已经达到甚至超过大多数的发达国家。但是从实际税负来看，我国个人所得税的平均税率（即实纳税额占税前总收入的比重）非常低。根据测算，即使是收入最高的前10%家庭，平均税率也不到2%。从调节作用来看，个人所得税具有缩小收入差距的正向作用，但现在的调节效应非常微弱，主要原因是平均税率低。

为了提高平均税率以增强个人所得税的收入再分配作用，首先需要明确个人所得税在全球范围内区别于其他税种的本质特征。

第一，纳税人。放眼世界各国，个人所得税的纳税人主体是中高收入者。一些发达国家百年前个人所得税纳税人在人口中的比重和我国今天的比重相似。随着经济的发展，富裕的人越来越多，个人所得税的纳税人比例也会不断增加。这是个人所得税成为最有潜力税种的根本原因。

第二，课税对象。国际上个人所得税课税对象通常包括三大类，即劳动所得、资本所得以及生产经营所得。我国国家统计局将个人收入（所得）分为四类：工资性收入、转移性收入、经营性收入和财产性收入。这些都是个人所得税的税基。在我国，工资性收入作为劳动所得的主体，占个人所得税税基比重最大。转移性收入是仅次于工资性收入的第二大收入来源。转移性收入中占比最大的是离退休金和住房公积金。这两者在不同的单位、部门、行业之间的交纳标准差别很大，目前我国在征收个人所得税时对其作免税处理，没有纳入税基。

第三，应纳税所得确定。所得税是对毛收入扣除成本、费用、税金、损失后的净所得征税，所以对于纳税人为取得应税所得所支付的成本、费用、税金、损失必须允许扣除。理想的个人所得税制是据实扣除，但实际征管中因为受到条件限制，往往采取标准化扣除的办法。比如，每月5000元的基本扣除，实际上是维持基本生计的平均费用。此外，子女教育、赡养老人、婴幼儿照护等专项附加扣除，由于难以准确衡量和判断真实性，因此也采取标准化的扣除方法。但目前也有一些项目扣除标准较低。比如，居民个人住房抵押贷款利息扣除标准为1000元/月，若贷款100万元，按4%的年利息计算，一年要支付利息4万元，但按现行扣除标准，纳税人只能扣除1.2万元。

第四，税率设计。实施综合和分类相结合的个人所得税制模式是世界主流。很多国家曾以实施综合所得税制为目标，但在实施过程中发现综合所得税制虽然考虑了公平因素，却在相当程度上不利于经济发展效率的提升。因此，那些原先实施综合所得税制的国家也渐渐向分类税制的方向偏移。当前国际上以综合和分类相结合的个人所得税制为主，在税率设计上实行累进税率和比例税率相结合。目前我国综合所得（工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项劳动所得），按3%-45%的7级超额累进税率征税。当前OECD的38个成员国中，26个国家的个人所得税累进税率不超过5级，23个国家的最高边际税率不超过40%。许多发展中国家也在朝着减少累进税率级次、降低边际税率的方向演进。例如，印度的个人所得税税率经过五十多年的多次简化，2024-2025纳税年度的税率已经简化为5%-30%的5级超额累进税率。在全球化的潮流下，若要提高我国个人所得税制的竞争力，吸引人才资源、鼓励按劳分配，就有必要减少税率累进的级次，降低最高边际税率。

第一，降低累进税率表中的最高名义税率或法定税率。当前对劳动所得的最高边际税率45%，无论是同多数OECD国家相比，还是同不少发展中国家相比，都偏高。可以考虑借鉴国际经验，将45%的最高边际税率降到30%或35%。这样做也有利于降低高收入者逃避税的动机。

第二，扩大税基，尽可能避免因税率降低导致税收收入的减少。可以将世界上普遍予以征税而我国予以免税或不征税的收入纳入征税范围。比如参考国际经验，是否对住房公积金、离退休金为代表的转移性收入设置一个基准，超过基准的部分纳入征税范围。这些方面都值得进一步探讨。

第三，强化征管，提高纳税遵从度。个人所得税的应收尽收需要以加强征管为保障，避免逃漏税行为影响税法实施的有效性。应当通过加强征管以保障税法制定和实施的一致性。