中国财政政策论坛2024年第11期(总第19期)——“完善地方税系”线上举办
时间:2024-06-232024年6月22日,由 和中国财政金融政策研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第11期(总第19期)在线上召开。 执行所长吕冰洋教授发布《完善地方税系》主题报告。中国财政科学研究院公共收入研究中心梁季研究员、山东大学经济学院副院长汤玉刚教授、中央民族大学经济学院王玉玲教授、中国宏观经济研究院许生研究员作为本次论坛的研讨嘉宾参会。会议由中国人民大学财政金融学院李戎教授主持。
吕冰洋教授的报告从地方税系现状、作用、问题与改革四个部分展开。指出近年来地方财政压力不断增大,主要源于地方财政收入增长的放缓。自1994年分税制改革以来,地方财政收支缺口持续扩大,财政收支缺口的弥补主要依赖于转移支付和一般债券。地方税系的完善对于缓解地方财政压力、保障地方财政支出需要、调动地方政府积极性具有重要意义。当前地方税系的三大问题:(1)税收收入保障地方财政运行的力度不足;(2)以非正式性税收返还为特征的税收竞争不利于统一大市场建设;(3)地方税与地方公共服务关联性不强,不利于地方政府职能转变。面对这些问题,改革应聚焦于优化以增值税为代表的重要税种的税收分享规则。除当前实行按生产地原则进行税收分享外,可选择的税收分享规则有三种:(1)消费地原则,地方政府分享税收的依据是当地所产生的消费总额;(2)人口原则,地方政府分享税收的依据是当地人口总数,人口总数要同时考虑户籍人口和常住人口;(3)域外原则,根据增值税发票信息将产品的销售对象分为辖区内和辖区外,该比例即作为增值税分享依据,前者为中央税,后者为地方税。这三种税收分享原则均会产生有利于统一大市场建设、有利于缩小地区财力差距、有利于引导地方职能转变的效果。各种税收分享原则可以组合使用,由国务院选择地级市或县进行试点来观察改革效果,同时鼓励各省积极探索适合省情的税收分享办法。除了税收分享办法改革外,可以考虑将个人所得税综合征收部分全部作为省级政府主体税,大型平台企业税收作为中央税。
梁季研究员阐述了地方税体系的内涵与外延,提出了地方税体系建设应把握的基本原则。指出从地方税体系的内涵和外延来看,中央政府开征但完全由地方政府独享的税收收入、与中央政府共享的税收收入,还包括一些非税收入。在完善地方税系过程中要充分把握四个关系、三个原则。四个关系即税政调整权上收和下放的关系、发挥地方政府主动性与尊重税种属性的关系、纵向不均衡与横向不均衡的关系、租税费利的关系。三个原则即以职能定收入的原则、收支匹配性原则、尊重税种属性和发挥两级政府积极性兼顾的原则。提出未来我国地方税系的建设要重点探讨三个问题:共享税税制改革与收入划分的问题、部分与地方支出匹配性较高的税种和税目下放给地方的问题、非税收入制度的优化和规范问题。
汤玉刚教授提出了“走向税收城市”的概念,从城市这一经济活动集聚地的视角,深入探讨了地方税系的演进逻辑与改革策略。通过对比南京和西安两个城市2017年与2023年的公共收入结构,指出现在还处于“租金城市”阶段,土地和房地产相关的收入在城市财政收入中仍占有重要地位。随着城市化进程的推进,城市将逐步从依赖土地租金的“租金城市”向以税收为主的“税收城市”转变。租金城市作用虽然在减弱,但仍然会长期存在。税收城市的角色正在迅速崛起,基于土地价值的地方税与增值税、所得税等共享税将是城市税收的主要构成。将流动性税基作为共享税分享给地方时,要权衡税权界定的收益和成本,以“激励”引导区域发展和创新,以“控制”限制地方保护、地方分割和重复建设的手段。地方税建设应打破辖区的限制,创新城市间财税合作方式,但合作的前提是要清晰界定中央、省和地市县的税权分配关系。
王玉玲教授探讨了新时代背景下地方治理与地方税体系的紧密联系。首先,从国家治理的角度出发,阐述了地方治理在国家治理体系中的重要性,地方税体系的建设为地方有效治理提供基础和保障。其次,分析了“统一税制”下地方税体系对地方治理的影响。为构建统一市场,分税制强化了税制一体化。“统一税制”下,为实现区域均衡发展,弥补包括民族地区在内的地方财力缺口,中央加大对地方的财政转移支付,这有助于强化中央政府的统领、再分配与吸纳整合能力,提升国家治理效能;同时,地方依赖转移支付抑制了税收的治理工具职能。最后,提出了健全地方税体系应遵循的原则,包括系统性原则、整体性原则和协同性原则,完善地方税制应体现差别化、凸显受益性、保持稳定性。
许生研究员着重探讨了健全完善地方税制体系的重要性及总体思路。一方面,指出健全完善地方税制体系是推进新一轮财税体制改革的核心,其极端重要性和现实紧迫性体现在五个方面:第一,关乎国家治理体系现代化的底层架构;第二,地方税制体系具有内在的规律性;第三,是有效缓解地方财政困难的基本途径;第四,是逐步提高直接税比重的必然要求;第五,是建立现代财政制度的必由之路。另一方面,指出了健全完善地方税制体系的总体思路。在指导思想上,要统筹宏观调控和税收制度改革,将地方税制改革有机融入宏观治理体系完善进程;在总体目标上,以建立流转税、所得税、财产财富税“三足鼎立”复合税制为目标:短期应着力完善“共享税”税种,中长期应加快建设直接税体系,基本途径是拓宽税基。